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東北老工業基地破產法實施的困局與新局

——以鞍山法院破產審判工作為視角

遼寧省鞍山市中級人民法院民四庭法官 于淼

尊敬的各位領導、各位專家學者：

大家下午好！

非常榮幸受邀參加本次論壇并發言，我今天和大家交流匯報的題目是《東北老工業基地破產法實施的困局與新局—鞍山法院破產審判工作為視角》。做這個主題發言主要是想與大家一同探討解決破產法在東北老工業基地實施的困境在哪里、突破點又在哪里的問題，但引發我思考的種子是源于我在遼寧鞍山法院辦理破產案件的所見所感，同時我認為鞍山地區呈現出的問題有一些是共性問題，在其他地區也不同程度存在。所以如我下面的發言有以偏概全之處，還請大家多包涵，批評指正。

破產法實施過程中有一個很特殊的現象是區域性特征明顯。2019年，全國法院受理破產案件共計18000余件，從地域分布來看，主要集中在江浙及東南沿海地區。破產法實施的這種區域性特征，與我國市場經濟發展狀況緊密相連。東部沿海地區市場經濟發達，優勝劣汰規律體現充分，依靠市場經濟的內生動力和現有工作基礎，破產工作已經進入良性循環。相比之下，東北地區潛在的破產案件多，有客觀需求，但有案難破，困難不少，與先進地區尚有差距。從事破產審判工作后，經常聽到有的投資人直言不諱地說東北是投資人的傷心地，投資不過山海關。大學生擇業現在也是孔雀東南飛的多，向東北飛的少。門難進，臉難看，事難辦的現象雖大有改觀，但是門好近，臉好看，就是事不辦的現象還時有存在。這些現象及折射出的觀念差異問題與破產法在東北實施不善不無關系。

結合我在鞍山法院從事破產審判工作的所見所感，具體分析一下其中存在的主要問題及原因： 

第一，市場經濟發育不完善。

東北老工業基地由于長期受計劃經濟體制影響，市場經濟發育還不成熟，優勝劣汰的“汰”字功能尚未完全發揮作用，仍然存在大量隱形的“僵尸企業”未遵循市場規律退出市場。

第二，破產法律文化尚未全面普及。

由于缺少市場經濟的浸潤，東北地區對破產法律制度還很陌生，甚至是抵觸。社會、政府、甚至是部分法院工作人員對破產的認識還存在誤區。部分債務人對于破產仍然心存“恥感”；政府往往缺乏主動解決破產衍生問題的本位意識，認為一旦進入破產程序就是法院的事，甚至將相關職能曲解為“法院的職責”，這在很大程度上也掣肘了破產案件的依法受理，諸多非市場化因素仍然成為破產受理的法外門檻；有的法官對破產工作的規律性和特殊性認識不清，按照審理訴訟案件的方式辦理破產案件，缺乏主動與政府溝通協調的意識和自覺；有的雖然有溝通意識，并且能夠付諸行動，但經過幾次碰壁后，灰心喪氣，熱情減退。

第三，常態化、規范化的府院聯動機制尚未建立。

“府院聯動”在破產語境中是一個被反復談及的話題。因為破產工作不是單純的司法活動，還要解決大量的社會問題，離不開當地黨委政府的支持，目前這種支持最優的體現方式就是“府院聯動”。關于府院聯動產生的原因有很多文章進行過論證，我在這里就不贅述了。以下主要結合工作對府院聯動現狀進行分析。

我所在的地區府院聯動主要還是停留在政府與法院之間就個案形成的“一案一議”、“一事一議”。政府關注的企業，會就個案與法院成立聯合工作組或者專班，在某些方面給予一定的特殊政策，快速推進，但這種模式的府院聯動最大的癥結在于對人的依賴程度極大，更多的是依靠各部門一把手的重視程度，可能出現“人走茶涼”、“換人換政策”的現象。從長遠看，“府院聯動”也不應止步于此，在承認現有模式積極作用的同時，也應清楚看到其體制性缺陷，盡快建立制度化的配套措施，打通這“最后一公里”。

第四，破產專業化力量不足。

東北地區不乏兼具理論和實務經驗的高水平破產法官。最高院二巡和省法院有全國破產審判專家，各地也有在辦理大型國有企業、裝備制造企業破產案件積累了豐富經驗的案件親歷者，但遠遠不能滿足實踐的需要。大部分中基層法院沒有設立專門的破產審判庭，甚至沒有專門從事破產審判的人員。正如吳傳頤先生所說，破產法既重要又錯綜復雜，由于其難，感興趣研究者少之又少。加上法院內部對破產案件不單獨考核，工作業績得不到合理評價，很多法官都不愿意辦理破產案件。各地破產管理人的水能力平也不均衡。在破產專業人員匱乏的情況下，破產法的有效實施難上加難。

以問題為導向，對推動破產法如何有效實施，我提三點建議：

第一，全方位多角度加強破產文化宣傳。

介紹一下我們鞍山地區的探索和嘗試：1.法院公眾號和官網上推出了“法官說法”系列報道，目前已推出幾期專題，反響很好。當地報紙開辟小專欄同步宣傳，辦法雖然有點老有點土，但起到了很好的宣傳效果。2.注重典型案例的引領和示范作用。對于具有典型意義和新類型破產案件，由承辦人撰寫辦案總結和辦案心得，供庭內法官、專業法官會議學習討論。3.緊緊抓住政府關注的破產案件契機，加強與政府溝通，帶動長效機制的建立。

其他建議：對于其他法院的務實做法、先進經驗和創新舉措，希望上級法院能及時通報，并通過召開現場會或組織經驗交流等方式深度發掘。

第二，深化府院聯動機制，使之實體化常態化運行。

府院聯動這個詞的構造雖是“府”在前，但是破產程序的起點和終點都在法院，法院也最清楚在實踐中究竟有哪些問題需要政府支持予以解決，所以在深化府院聯動長效機制的征途上，我認為法院應當增加主動性而不是等待。

具體到工作方式，結合鞍山地區的嘗試和探索，提幾點建議：1.除辦案法官在工作層面積極與政府相關部門溝通協調外，法院領導也要勇于擔當、主動作為，必要時事不隔夜，一把手親自溝通協調。某種程度上講，破產工作是一把手工程。2.找準破產審判與地方政府經濟發展的結合點，將破產工作置于服務當地經濟社會發展大局中考慮，讓政府認識到破產審判也是營商環境，破產不是法院一家的事，也不是給政府添麻煩，加強府院聯動是共贏，幫法院解決破產難題，就是幫政府“破圈解鏈”。當前中央大力推動供給側結構性改革，強調做好“六保”“六穩”工作，就是最好的結合點。3.針對各地府院聯工作發展不平衡的現狀，下一步工作重點也應有所區別：尚未建立府院聯動機制的，抓緊建立；已經初步建立的，推動向縱深發展；已經建立常態化聯動機制的，要鞏固聯系，用足用活政策，敢于先行先試，建立若干子機制，推動各項職能落地落實。

第三，加強破產專業人員的培養，為破產法的有效實施提供人才保障。

破產工作對于人的要求極高，對于人溝通協調能力的要求極高。當務之急是擇優選人，打造一支既有專業知識又善于溝通協調，業務精良、素質全面的破產審判隊伍并盡可能穩定這支隊伍。條件具備的地區，應當盡快設置專業破產審判庭甚至是破產法庭；條件尚不具備的地區，起碼要成立人員基本固定的破產合議庭。在管理人的選任上，要有勇氣以更開闊的視野，更寬廣的胸懷，破除地方保護主義，通過充分競爭，優勝劣汰，促進本地管理人能力的提升。

2019年，破產在全國再掀熱潮，我們看到了最高法院推動破產審判專業化建設的決心和力度，也看到了破產法司法實踐與專業化建設取得的成就。成績背后，源于破產本身的重要性和中央的大力推動。但作為從事破產審判工作的法官，在看到成績的同時，我更關注的是，如果有一天，來自中央層面的動力消失,破產事業是否有足夠的造血能力和底氣,通過與市場的結合而自我發展。作為來自東北的法官，我更關注的是，東北老工業基地破產審判工作困在哪里，出路又在哪里。

感謝中國破產法論壇，以它的敏銳和包容，主動收集來自東北的聲音，直面破產工作面臨的痛點和短板，不流于情緒，也不憚于直面問題。雖然東北老工業基地破產法實施的現狀并不樂觀，與先進地區還有差距，但東北并不是被遺忘的角落，只要我們能克服焦慮和急躁，踏踏實實研究問題，相信憑借這片熱土的基因和韌性，終可以迎來屬于東北老工業基地破產工作的高光時刻。