作者：毛小柒

來源：濤動宏觀（ID：jinrongjianghu123123）

2021年 9月3日，央行發布《中國金融穩定報告2021》，從宏觀經濟運行、金融業穩健性評估以及構建系統性金融風險防控體系等三個維度（合計17個專題）對國內外金融體系一系列重大問題進行了討論。事實上，《中國貨幣政策執行報告》（季度發布）、《中國區域經濟運行報告》（年度發布）和《中國金融穩定報告》（年度發布）等央行對外發布的三大報告，對于觀察金融管理部門的思路具有較強的指導意義。其中，始于2005年的《中國金融穩定報告》尤為重要。

（一）從發布時間上看，2021年的《中國金融穩定報告》要比2019年和2020年提前三個月發布，提前這么早時間發布可能是要表達一些什么。

（二）過去幾年的金融穩定報告主要包括宏觀經濟運行、金融業穩健性評估以及宏觀審慎管理三個部分。今年的金融穩定報告在保持前兩個部分不變的基礎上，將第三部門由之前的“宏觀審慎管理”調整為“構建系統性金融風險防控體系”，內涵上更豐富，畢竟宏觀審慎管理只是系統性金融風險防控的一部分。

（三）2020年與2021年金融穩定報告分別有20個主題和17個主題，其中有5個主題基本是相同的，即銀行業壓力測試、公募基金流動性風險壓力測試、央行金融機構評級結果分析、防范化解重大金融風險和存款保險。

（四）除以上五個主題外，今年的17個專題還包括宏觀杠桿率、跨境資本流動、第三支柱養老保險、國際基準利率、中小銀行補充資本、互聯網平臺存款、逆周期資本緩沖、房地產貸款集中度、包商銀行風險處置、違規控制金融機構、最后貸款人機制以及金融消費者權益保護等主題。

（一）理性看待宏觀杠桿率的變化

宏觀杠桿率是指非金融企業部門、政府部門、住戶部門從金融體系（含金融市場和金融機構）獲得的債務余額與年度國內生產總值的比例，這是防范化解金融風險的決策依據。中國社科院國家資產負債表研究中心每季度會公布各部門的杠桿率情況，當然央行自身也會對各部門的宏觀杠桿率進行測算（通常不會公布）。

1、債務或杠桿推動下的增長模式是常態，期間需要把握的便是其中的度，即債務或杠桿應保持在可承受的范圍內。因此宏觀杠桿率如果過高，則會導致不可控的債務風險，而如果宏觀杠桿率過低，則意味著潛力還未被充分挖掘。

通常情況下“穩增長與防風險”中的“防風險”便主要是指在杠桿率上面做文章，即所謂的穩杠桿或降杠桿。事實上，近年來央行頻繁強調的“保持M2、社融增速與名義經濟增速基本一致”正是穩杠桿這一政策導向的重要體現。

2、目前所實施的一系列政策便是希望能夠用相對較少的債務資金、撬動經濟較快恢復，即致力于提升金融體系服務實體經濟的效率。這主要體現在提升債務資金的使用效率、壓降高成本或不易被觀察追蹤的表外債務、提高直接融資占比以更便利于實現市場化定價等等。

3、前面可以看出，杠桿率主要取決于兩個方面，一是名義經濟增長情況，二是債務增長情況。2020年受疫情影響，名義經濟總量下滑明顯、導致杠桿率大幅抬升，今年名義經濟總量反彈較多、導致杠桿率亦有所下降，因此2020-2021年的名義經濟總量應該要理性看待。

（二）特別提及“應對跨境資本流動風險”

在金融雙向開放步伐不斷加快的背景下，短期跨境資本逐利性、易超調和順周期性等特點很容易刺激金融機構過度承擔風險、加劇金融體系脆弱性、放大宏觀經濟波動，而央行和外管局近年亦均特別強調突出跨境資本流動可能帶來的風險防范問題（詳情請參見央行和外管局2021年度會議釋放哪些信號？），并于2017年提出了“宏觀審慎+微觀監管”兩位一體的跨境資本流動宏觀審慎管理框架。鑒于此，《中國金融穩定報告2021》亦專門討論“跨境資本流動對金融穩定的影響”。

1、2005年以來，全球跨境資本流動總體呈現出08年金融危機前規模逐年攀升、危機后在大幅縮量基礎上反復波動的特點（期間受歐債危機、貿易摩擦和疫情等因素影響而明顯波動）。

2、我國跨境資本流動性階段性特征更為突出，具體看，

（1）2000年至2014年上半年，我國經常賬戶和非儲備性質金融賬戶呈現雙順差、資金大規模流入的特征。

其中，08年金融危機前，直接投資項下資金凈流入規模較大；08年金融危機后，證券投資、外債等其他投資項下資金凈流入占比開始提升。

（2）2014下半年至2016年，我國經常賬戶呈現順差、非儲備性質金融賬戶出現逆差，外匯儲備有所下降（期間經歷2015年的8.11匯改）。

（3）2017-2019年，受到貿易摩擦、美聯儲貨幣政策變化等因素影響，跨境資本流動總體較為復雜。

（4）2020年以來，跨境資本雙向流動特征更為突出，如2020年經常賬戶順差2740億美元、資本和金融賬戶逆差1058億美元，外匯儲備規模較為平穩。

3、IMF等相關研究表明，跨境資本流動的風險傳導可以分為信貸膨脹、資產價格、未對沖外幣借款、銀行非核心融資、關聯性五類渠道，且這五類渠道之間會通過反饋效應相互強化。同時IMF通過《二十國集團基于國家經驗得出的資本流動管理一致性結論》（2011年）和《資本流動開放與管理：機構觀點》（2012年）等文件構建了針對跨境資本流動的政策框架。

4、我國主要通過宏觀審慎管理措施來應對跨境資本流動風險，并于2017年提出了外匯市場“宏觀審慎+微觀監管”的兩位一體管理框架，即不以控制跨境資本流動為目的、而是著眼于應對系統性風險。

具體來看：（1）廣泛適用性工具主要包括逆周期資本緩沖、杠桿率要求、宏觀審慎壓力測試；（2）分部門工具主要包括貸款價值比、債務收入比、分部門資本要求等；（3）流動性工具主要包括流動性覆蓋率、凈穩定資金比率、外匯存款準備金等；（4）結構性工具主要包括銀行間風險敞口上限等。

5、上述工具大多已在實踐，下一步的方向包括（1）豐富對銀行等各類交易主體全覆蓋的宏觀審慎管理政策工具箱；（2）研究開展跨境資本流動宏觀審慎壓力測試；（3）外匯市場微觀監管方面從重事前審批轉向強調事中事后監管，加強外匯批發和零售市場的行為監管，高度關注貨幣錯配、期限錯配等風險；（4）進一步推動金融改革開放（如穩步推進人民幣資本項目可兌換、穩步深化人民幣匯率市場化改革等），加強跨境資本流動管理的國際合作。

（三）規范發展第三支柱養老保險

第三支柱養老保險近年多次被高層和金融管理部門提及，雖然20世紀90年代以來我國已建立了以第一支柱養老保險為主體、第二支柱職業養老和第三支柱個人養老為補充的多層次體系，但目前第二支柱和第三支柱均還比較薄弱。

1、從國際經驗來看，發展第三支柱養老保險主要有五大類舉措：（1）在繳費階段和投資階段給予財稅優惠支持；（2）實施個人賬戶制（即進入該賬戶的繳費可享受稅收優惠）；（3）個人自愿參加；（4）可投資范圍廣泛；（5）在一定條件下允許提前領取等。

2、目前個人稅收遞延型商業養老保險是發展第三支柱養老保險的重要嘗試，2018年5月1日我國在上海、福建（含有廈門）和蘇州工業園區分別試點實施稅延養老險政策，但目前來看存在稅收優惠的激勵效果較為有限、手續相對繁瑣、涉及多個領域、產品同質化等問題。為此后續的改革方向大致包括（1）建立以賬戶制為基礎的個人養老金制度；（2）探索多種形式的激勵政策；（3）將符合規定的銀行理財、儲蓄存款、商業養老保險、公募基金等金融產品都納入第三支柱投資范圍；（4）推進商業養老金融改革等。

（四）LIBOR退出，推動國際基準利率改革和中國實踐

1、英國銀行家協會（BBA）于1986年創辦的LIBOR（London Interbank Offered Rate），是國際金融市場上銀行之間相互拆放基準利率，被廣泛用作參考利率的金融工具。但是08年金融危機期間全球10余家銀行涉嫌操控LIBOR，導致美元離在岸市場定價出現較大偏離。2012年6月美國和英國的監管和司法部認定巴克萊銀行在2005年至2009年間試圖操縱倫敦銀行間同業拆借利率，并向市場隱瞞銀行經營困境，最終巴克萊銀行被英國和美國監管部門罰款4.5億美元。盡管各國監管部門對LIBOR及與之類似的銀行間報價利率進行改革，但效果不佳。

2、當然LIBOR本身確實存在一些缺陷：（1）選取的統計樣本行主要以十幾家大銀行為主；（2）未采取集中統一的競價交易制度，而是采取詢價自選交易對手的方式。為此多數經濟體相繼宣布不再強制或取消LIBOR進行報價，如2017年7月英國金融監管局表明2021年之后不再強制要求LIBOR進行報價，轉而培育基于實際交易的基準利率；2014年美聯儲成立替代參考利率委員會、2017年推出SOFR、2018年4月開始公布SOFR數據。

3、目前主要發達經濟體已基本完成了替代基準利率的遴選工作，即它們大多采用基于實際交易、單一隔夜期限的無風險基準利率（RFRs）作為IBOR類基準利率的替代。當然，歐元區、日本等經濟體允許多個基準利率同時存在。

4、在基準利率改革方面，中國也在嘗試（畢竟中國境內銀行也存在一定程度的外幣風險）。具體看，2019年9月市場利率定價自律機制成立國際基準利率改革工作組，2020年4月外匯交易中心暨全國銀行間同業拆借中心推出新基準利率相關衍生產品，2020年8月31日央行發布《參與國際基準利率改革和健全中國基準利率體系》白皮書，2021年1月財政部發布《企業會計準則解釋第14號》對基準利率改革可能導致的會計處理作出明確規范等。

（一）銀行業壓力測試：新增傳染性風險壓力測試

相較于2020年，今年的銀行業壓力測試新增了傳染性風險壓力測試維度。

1、測試對象繼續大幅擴容

今年選取了4015家銀行進行壓力測試，相較于2019年的1171家和2020年1550家大幅擴容。具體來看，主要增加了地方性銀行。其中，城商行、民營銀行以及直銷銀行基本實現全覆蓋，農商行新增1001家。

2、輕度沖擊下，2021-2023年GDP增速分別降至7.28%、4.78%和4.08% 

受疫情影響，這兩年的壓力情景假設有所不同。特別是我們關注到輕度沖擊下，央行假設2021-2023年的GDP增速分別降至7.28%、4.78%和4.08%，這就意味著2021-2023年正常情況下的經濟增速應分別為8%、6%和5%左右。

3、關注同業交易對手（新增）、債券違約（新增）等9大風險

（1）今年重點關注整體信貸資產風險、房地產貸款風險、中小微企業及個人經營性貸款風險、地方政府債務風險、客戶集中度風險、同業交易對手違約風險、投資損失風險、債券違約風險與理財回表資產信用風險等九大類。

（2）和2019年相比，今年重點將同業交易對手風險、債券違約風險、中小微企業及個人經營性貸款風險等單獨列出。

（二）專門提及“規范第三方互聯網平臺存款”

《中國金融穩定報告2021》對“規范第三方互聯網平臺存款”進行了討論。

1、2020年底89家銀行合計吸收三方互聯網平臺存款約5500億元

第三方互聯網平臺存款已有一定規模，合作銀行多以中小銀行為主，一方面突破了市場利率定價自律機制的約束，另一方面則突破了中小銀行經營的地域限制，不僅流動性風險等隱患較多，且與政策導向明顯不符。

根據央行披露的信息，目前平臺存款產品均為個人定期存款、以5年期為主，截至2020年底約89家銀行（84家為中小銀行）通過第三方互聯網平臺吸收約5500億元存款（較2019年同比增長127%），其中央行評級8級以上的高風險銀行吸收的存款余額占比接近50%，其中某家高風險銀行70%的存款為通過第三方互聯網平臺吸收的異地存款。

2、三方互聯網平臺吸收存款存在的主要問題

（1）互聯網平臺變相開展了代辦儲蓄業務，卻沒有受到監管。

（2）中小銀行借助三方互聯網平臺突破了經營的區域限制。

（3）加劇了銀行競價攬儲的行為，不僅推升了銀行資金成本，還在一定程度上擾亂了存款市場秩序。

（4）大多數互聯網平臺存款為客戶存款、客戶粘性低，但由于比較容易上量、導致中小銀行依賴性較強，一定程度上增加了中小銀行流動性隱患。

3、明確限制三方互聯網平臺存款和異地存款

2021年1月13日，銀保監會和央行聯合發布《關于規范商業銀行通過互聯網開展個人存款業務有關事項的通知》（詳情參見互聯網存款正式被終結，金融產品銷售端格局將重塑），叫停了通過第三方互聯網平臺開展的定期存款和定活兩便存款業務。目前第三方互聯網平臺存款產品已經下架。同時2021年2月央行還明確地方法人銀行不得以各種渠道異地攬存（詳情參見地方性銀行異地存款將受限），2021年第一季度起將地方法人銀行吸收異地存款情況納入宏觀審慎評估。

（一）關于防范化解重大金融風險

2021年8月17日，中央財經委第十次會議召開（詳情參見中央重磅定調防范化解重大金融風險工作），會議上一行兩會、發改委和財政部做了《關于防范化解重大金融風險、做好金融穩定發展工作問題的匯報》。《中國金融穩定報告2021》進一步對防范化解重大金融風險進行了討論。

1、目前防范化解重大金融風險攻堅戰取得的成果

防范化解重大風險是十九大報告（2017年10月18日）明確提出的三大攻堅戰之一（另外兩個是精準脫貧、污染防治），2018年9月金融委牽頭一行兩會發布《防范化解金融風險攻堅戰三年行動方案（2018-2020年）》，中央財經委第十次會議對防范化解重大金融風險攻堅戰的定性為“取得階段性成果”。這些階段性成果主要包括控制宏觀杠桿率過快上升勢頭、各類高風險機構得到有序處置、企業債務和不良資產等重點領域信用風險得到穩妥化解、影子銀行和交叉金融業務風險（影子銀行規模較歷史峰值壓降約20萬億元）、房地產金融化泡沫化風險、地方政府債務風險、全面治理互聯網金融和非法集資等風險、金融業對外開放、強化對金融控股公司以及系統重要性金融機構的監管等方面。

以高風險金融機構處置為例，2021年2月7日北京一中院裁定宣告包商銀行破產；2020年7月錦州銀行財務重組與增資擴股工作完成；2020年7月監管部門依法接管天安財險等9家金融機構；2020年3月法院宣告合計占華信集團逾95%資產規模的主要核心企業整體合并破產；2020年2月安邦集團接管工作如期結束等。

再以企業債務風險為例，央行發布了金融控股公司和系統重要性金融機構一系列相關政策文件以及監測并處置了大型企業債務風險（如北大方正、清華紫光、華晨汽車、海航集團、華夏幸福、河南永煤、恒大集團等）。

2、做好常態化金融風險防范化解工作

中央財經委第十次會議亦提出繼續做好重大金融風險防范化解工作，并更加強調“處理好穩增長和防風險的關系，以經濟高質量發展化解系統性金融風險”、“防止在處置其他領域風險過程中引發次生金融風險”以及“落實地方黨政同責，壓實各方責任”。因此后續將更突出機制建設，持續遏制各類風險反彈回潮、健全金融風險監測預警體系，增強金融體系自身抗風險能力。

（二）央行金融機構評級

央行自2017年開始對所有金融機構進行評級，2018年開始按季度進行評級、每年度至少開展一次現場評級，并根據評級結果區分各類金融機構的風險隱患程度。具體來看，評級結果分為11級，分別為1-10級和D級，級別越高表示機構的風險越大。其中，評級結果1-5級為“綠區”、評級結構6-7級為“黃區”、評級結果8-D級為“紅區”。“綠區”和“黃區”機構可視為在安全邊界內。

其中，在評級結果為8級（含）以上的金融機構，為高風險機構，在金融政策支持、業務準入、再貸款授信等方面采取更為嚴格的約束措施。

1、高風險機構：城商行13家，農村機構271家，四省市無高風險機構

（1）大型銀行、外資銀行、民營銀行的評級結果較好，無高風險機構。

（2）130家參評的城商行中，10%（即13家）為高風險機構。

（3）目前122家村鎮銀行為高風險機構，271家農村金融機構（含農商行、農合行和農信社）為高風險金融機構。

（4）從區域分布來看，浙江、福建、江西、上海等地區轄內無高風險機構，遼寧、甘肅、內蒙古、河南、山西、吉林、黑龍江等地區高風險機構數量較多。

2、推動地方政府和監管部門一起處置高風險金融機構

（1）央行會定期向地方政府發送風險提示函，同時向相關監管部門通報高風險機構情況，推動地方政府和監管部門分類施策、精準拆彈。

（2）央行向評級對象“一對一”通報評級結果、主要的風險和問題，約談高管、下發風險提示函和評級意見書、提出整改建議，并對癥提出諸如補充資本、壓降不良資產、控制資產增長、降低杠桿率、限制重大授信和交易、限制股東分紅、更換經營管理層、完善公司治理和內部控制等要求。

（三）房地產貸款集中度管理制度：供給側的宏觀審慎政策工具

1、此前我國一直將最低首付比（等效于貸款價值比）等需求側工具作為主要調控手段，供給側的工具較為匱乏，而房地產貸款集中度管理（詳情參見房地產貸款集中度政策剖析）算是對供給側宏觀審慎政策工具的突破。實際上，根據IMF2018年的統計，全球有至少39個國家將償債收入比（DSTI）納入宏觀審慎政策工具圖書館，運用貸款價值比（LTV）管理房地產金融風險。此外，一些經濟體還通過調整逆周期資本緩沖、房地產貸款風險權重、風險敞口限制等控制房地產貸款增長。

2、房地產貸款集中度管理制度并非一刀期，而是體現出一定靈活性：（1）過渡期根據情況可以適當延長；（2）不同地區可以在第三、四、五檔基準上按照2.50個百分點的增減幅度靈活調整；（3）資管新規過渡期內回表的房地產貸款不納入統計范圍。

（四）對問題金融機構和防范化解金融風險的進一步討論

《中國金融穩定報告2021》對問題金融機構和防范化解金融風險的討論散落在多個專題中，如首次披露包商銀行的處置過程、對金融機構問題股東以及對最后貸款人機制和存款保險制度進行討論等。

1、首次披露包商銀行的風險成因和處置過程

（1）包商銀行擁有員工10171人，自2011年北京分行成立后，包商銀行總行高管、核心部門陸續遷至北京，北京成為包商銀行實際總部所在地。

（2）自1998年開始，“明天系”陸續通過增資擴股和受讓股權等方式不斷提高其在包商銀行的股權比例，截至2019年5月末有35戶“明天系”企業共持有包商銀行89.27%的股權，期間“明天系”通過虛構業務，以應收款項投資、對公貸款、理財產品等多種交易形式，共占用包商銀行資金逾1500億元（占當時包商銀行總資產的30%左右）。

（3）2017年開始，包商銀行風險逐步暴露，2018年開始“明天系”占款基本全部惡化為不良，外部融資條件不斷惡化，戰略重組受各種因素影響難以推動。

（4）包商銀行事件影響面較廣，其不僅擁有員工數量達1017人，還擁有約473.16萬戶（個人客戶466.77萬戶、企業及金融機構客戶6.36萬戶），同業負債規模超3000億元（涉及全國約7000家交易對手），資不抵債金額達到2200億元，機構更是遍布于北京、深圳、寧波與成都等地。為此，央行會同銀保監會提出了“新設1家銀行收購承接業務+包商銀行破產清算”的處置方案。其中，未受保障債權及包商銀行股東權益留存于包商銀行。

2、金融機構問題股東（實控人）的處置啟示

（1）金融管理部門在處置高風險金融機構的實踐中，也總結了金融機構問題股東或問題實控人的主要問題，如通過構建“隱蔽+分散”的控制結構來規避監管獲得控制權、通過代理人等方式刻意規避或架空公司治理和內部控制機制、以關聯交易掏空金融機構以及風險長期隱藏導致處置較為困難等。

（2）產生以上問題的根源在于問題股東控制金融機構的動機不純、金融監管有效性有待提升（如對股東資質的穿透審查力度不足等）、金融管理部門缺乏必要的處置權力（如減記股東股權或責令股東轉讓股權的強制性等）以及司法實踐有待加強（如關聯企業合并破產制度規范不夠明確）等。因此在具體政策建議上，《中國金融穩定報告2021》也強調要嚴格股東準入和持續監管、研究探索風險處置中的股權減記以及進一步推動實質合并破產的司法實踐等。

3、建立更加嚴格規范的最后貸款人機制

這一部分體現出央行對目前的最后貸款機制還是有點意見，主要體現在央行的最后貸款人職能泛化、權責不對稱等方面。

（1）1797年弗朗西斯.巴林在《關于建立英格蘭銀行的考察》中提出“最后貸款人”這一概念，隨后這一實踐在各經濟體中多次被使用。

2011年FSB發布《金融機構有效處置機制核心要素》，提出處置不應只依賴公共資金，應優先使用事先籌集的存款保險或處置資金，或者事后從行業籌集資金來彌補公共資金損失。2018年FSB在《關于支持全球系統重要性銀行有序處置的臨時融資原則》中進一步明確優先使用私營部門資金、公共資金僅作為后備融資且需最小化道德風險的原則。

（2）就我國實踐來看，最后貸款人職能明顯泛化、權責不對稱、對使用央行資金的機構缺乏相應的監督權限，金融機構和地方政府在資金使用條件上與央行屢有博弈，因此央行提出應建立更加嚴格規范的最后貸款人機制：

第一，金融機構應首先以自有資金或通過市場化方式籌集的資金化解風險，股東和實控人等應及時補充資本、承擔損失，債權人依法承擔風險處置成本。

第二，地方政府應承擔風險處置屬地責任和維穩第一責任，通過本級財政籌集風險處置資金，維護良好地方金融生態。

第三，存款保險基金、其他行業保障基金必要時以適當方式依法向風險機構提供資金支持或補償投資者損失。

第四，在以上各方盡最大努力之后，央行再提供資金支持。央行原則上只向陷入流動性風險的金融機構提供資金支持，且央行發放再貸款時、需嚴格落實擔保措施。同時央行作為最后貸款人可以采取限制業務活動、限制分紅、限制資產轉讓、限期補充資本、責令或限制股東轉讓股權、更換管理層等方式加強對使用央行資金機構的監督。

4、存款保險制度已取得一定成效

2015年5月1日《存款保險條例》正式施行。2016年以來，存款保險對全國投保機構開展風險評價和費率核定，即對低風險機構適用較低費率，對高風險機構適用較高費率。事實上近年來，存款保險的風險處置平臺作用已有所發揮，如對包商銀行520萬儲戶、2.50萬家中小企業、5000萬元以下機構債權給予全額保障、5000萬元以上大額債權部分保障等。

（五）健全金融消費權益保護機制

和資本市場更加重視保護投資者利益一樣，前期趕快領域近年來面臨的合規風險與聲譽風險壓力逐步增大，在消費者維權意識日益增強的情況下，金融管理部門亦督促金融機構加大了消費者權益保護的力度，以夯實金融穩定的微觀基礎。

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原標題： 央行的這份報告含金量很高（2021年版）