有投拓朋友留言：“芽總，請問工業(yè)用地想變性為商業(yè)用地，直接補交出讓金是否可以，是否還需要進行招拍掛？”

可以很明確的是：工業(yè)地變性，首先必須符合城市總體規(guī)劃，并需經(jīng)過規(guī)劃部門批準，需要土地部門的領(lǐng)導(dǎo)簽字意見。

根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十八條“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。”

但是，是不是必須重新走招拍掛程序，市面基本都是亂寫一通的文章了。新芽這里特摘一則江西最高法的案件，對這個問題詳細闡述。（特別鳴謝：法務(wù)lisa提供指導(dǎo)和材料）

案情簡介

一、2003年，南康市方正床單廠通過競拍方式取得案涉地塊的使用權(quán)，土地用途為工業(yè)用地。2004年，南康國土分局與南康市方正床單廠（個體工商戶，經(jīng)營者為賴正福）簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》。

二、2013年，賴正福向南康國土分局提交《關(guān)于請求辦理南康市方正床單廠補交土地出讓金的相關(guān)手續(xù)的請示》，請求辦理案涉土地變更為居住用地的相關(guān)手續(xù)。南康國土分局向南康政府報告請示該事項，南康政府于2014年向南康國土分局作出康府辦抄字（2014）177號抄告單，認為工業(yè)用地調(diào)整為商住用地應(yīng)先由政府收回后，再編制土地拍賣方案進行網(wǎng)上公開拍賣出讓。

三、江西高院判決：撤銷南康政府作出的抄告單中關(guān)于南康市方正床單廠土地用途變更登記程序的內(nèi)容。

裁判要點

江西高院改判撤銷本案南康政府作出的案涉政行為的原因在于：

第一，本案可通過重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同并調(diào)整土地使用權(quán)出讓金的方式辦理變更登記手續(xù)。本案被訴行政行為的內(nèi)容屬于土地用途變更登記程序問題。根據(jù)《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十八條規(guī)定：“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金”。據(jù)此，經(jīng)批準同意改變土地用途的，土地使用者一般可通過簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同并調(diào)整土地使用權(quán)出讓金的方式辦理變更登記手續(xù)。

第二，本案土地用途變更并非應(yīng)當收回土地使用權(quán)重新公開出讓的情形。南康政府作出被訴行政行為時，關(guān)于改變土地用途應(yīng)當收回土地使用權(quán)的強制性規(guī)定主要有《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理整頓各類開發(fā)區(qū)加強建設(shè)用地管理的通知》（國辦發(fā)〔2003〕70號）第四節(jié)關(guān)于“協(xié)議出讓的土地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，必須先經(jīng)城市規(guī)劃部門同意，由國土資源行政主管部門同意招標拍賣掛牌出讓”的規(guī)定，以及《國務(wù)院關(guān)于促進節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）第十四條關(guān)于“土地出讓合同和劃撥決定書要嚴格約定建設(shè)項目投資額、開竣工時間、規(guī)劃條件、價款、違約責任等內(nèi)容。對非經(jīng)營性用地改變?yōu)榻?jīng)營性用地的，應(yīng)當約定或明確政府可以收回土地使用權(quán)，重新依法出讓”的規(guī)定。但南康政府未提供證據(jù)證明案涉土地用途變更屬于上述規(guī)定的應(yīng)當收回土地使用權(quán)重新公開出讓的情形。

第三，本案土地用途變更程序不適用《招標拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》第四條關(guān)于“商業(yè)、旅游、娛樂、商品住宅等四類經(jīng)營性用地和同一土地有兩個或者兩個以上意向用地者，應(yīng)當招標拍賣掛牌出讓”的規(guī)定及《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）》第4.3條關(guān)于協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)范圍的規(guī)定。土地供地出讓與土地出讓后改變建設(shè)用途是兩種不同的程序，上述規(guī)定是政府對其已收儲土地進行出讓的程序，而非土地使用者取得土地之后辦理變更登記的程序。

上述案件結(jié)論總結(jié)：

1、工業(yè)地變性，首先必須符合城市總體規(guī)劃，并需經(jīng)過規(guī)劃部門批準，需要土地部門的領(lǐng)導(dǎo)簽字意見。

2、除非是劃撥用地；或土地出讓合同有明確規(guī)定改變用途須收回使用權(quán)，并重新出讓。否則，按政策只是如何實現(xiàn)補交差價的問題，不一定需要招拍掛。

如何實現(xiàn)補交差價？這就涉及到地方政府關(guān)于這件事情的理解。有如需要進行招拍掛，有如則申明只需按市場評估價格補交土地出讓金即可。新芽這里給一個例子：

實操上的一些做法

實際上，在各個地方政府在工業(yè)用地變性問題上的態(tài)度各不相同。如果由政府統(tǒng)一收儲調(diào)規(guī)變性，在土地使用權(quán)未到期的情況下，需要與原土地使用者協(xié)商，并且支付一定的補償金。協(xié)商這個環(huán)節(jié)很難，費時費力，所以很多地方政府根本不愿意去做。補償金支付這個問題，對于財政本來就捉襟見肘的一些地方，才是最大的攔路虎。

對于財政較為寬裕的一二線城市，對于工業(yè)用地的變性，都是嚴格控制的態(tài)度。道理很簡單，工業(yè)用地變性會占用當?shù)氐慕ㄔO(shè)用地指標，而且自主變性對于增加土地財政收入，遠遠沒有公開拍賣競價的貢獻大。因為土地拍賣市場溢價較高，這類城市也愿意付出成本去做工業(yè)用地的提前回收、補償，調(diào)規(guī)變性等工作。

但是廣大的三四五線城市就另當別論了，因為財政支付能力較差，工業(yè)用地收儲還會占用本來就已經(jīng)很飽和的供求市場。因此這類城市一般對調(diào)規(guī)變性持半開放的態(tài)度，一方面不禁止也不支持土地使用權(quán)人去申請自主調(diào)規(guī)變性，另一方面對每年通過自主調(diào)規(guī)變性地塊的數(shù)量、面積有嚴格的把控，以免影響正常的供地秩序。

土地變性主要流程

大前提是土地所在區(qū)域的控規(guī)已經(jīng)由工業(yè)用地變?yōu)樯套∮玫兀绻玫匾?guī)劃沒有調(diào)整，變性就無從說起。并且需要提前向地方政府的分管領(lǐng)導(dǎo)（一般會是分管市長、區(qū)長、縣長層級的領(lǐng)導(dǎo)負責）線下溝通，取得口頭溝通同意后，再開始正式的申請流程。

大致需要五個步驟：

1、向當?shù)卣暾堊冃裕〉猛獾臅h紀要或者批復(fù)（這個至關(guān)重要）；

2、規(guī)劃部門出具新的規(guī)劃條件；

3、由評估公司出具地塊價值評估報告；

4、繳納雙評估土地差價；

5、集齊上述資料，向國土局申請新辦國土證。

備注：雙評估補差，指的是按照土地現(xiàn)在的市場價值估值，減去工業(yè)土地使用年限剩余的殘值，得到的現(xiàn)在需要交納的差價土地款。

風險控制

在樂觀的情況下，上述全部流程走完需要6-9個月的時間。一些土地居間人所說的三個月能搞定的說法，基本上不可信。變性的項目，需要到政府去核實該項目是否滿足要求，能否啟動程序，雙評估價格補差繳費標準等。很多項目土地方自己也沒多大把握能否完成自主變性，只是聽幾個中間人攛掇，就信以為然。

謹慎評估工改項目走完全套流程所需的時間，這個至關(guān)重要。新芽認為，在無法準確預(yù)估時間的情況下，不建議支付大額定金，保證金、共管資金等。可以先簽訂框架協(xié)議，鎖定項目后，在雙評估補價差的環(huán)節(jié)再支付資金。資金支付后能快速取得國土證，交易風險能得到有效把控。

很多地方政府在權(quán)利人申請自主變性方面，表面上是持開放和歡迎的態(tài)度的，只要你去申請，都會受理。但這并不代表你會順利拿到新辦的土地證，撿到“便宜”。地方政府會使用一下套路，讓你拿到新證也很難受：一是提高雙評估的價格，正常來講一般在雙評估環(huán)節(jié)是用基準地價作為基礎(chǔ)進行土地現(xiàn)值評估，但是很多地方采用近期土拍的最高價為基礎(chǔ)評估的辦法，讓你拿到的地跟拍到的地一樣貴。二是提高商住比，周邊地塊的商業(yè)比例都是10%，但是你家去申請的時候，要求做到30%。三是要求自持、配建、移交等，這類用得相對比較少。

#總結(jié)一句話，工業(yè)地變性是一個集技術(shù)和資源人脈的工作，而且十分耗費時間，必須對全流程有一個充分的評估。

特別鳴謝：法務(wù)lisa提供指導(dǎo)和材料