近日，財(cái)政部公開了《關(guān)于2021年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2022年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》（以下簡稱《報(bào)告》），對(duì)2021年的財(cái)政工作進(jìn)行了總結(jié)，也奠定了2022年財(cái)政政策的主基調(diào)。

在《報(bào)告》中，仍然要求2022年持續(xù)防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，加強(qiáng)部門信息共享和協(xié)同監(jiān)管，強(qiáng)化預(yù)算約束和政府投資項(xiàng)目管理，始終保持監(jiān)管高壓態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起。但與之前不同的是，在繼續(xù)支持地方有序化解存量隱性債務(wù)的同時(shí)，還要求防范“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”。

這意味著當(dāng)前監(jiān)管對(duì)于債務(wù)化解的態(tài)度出現(xiàn)了新的變化，也警示著當(dāng)前地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是復(fù)雜的、壓力持續(xù)存在的；在經(jīng)濟(jì)增長的壓力之下，潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件并不遙遠(yuǎn)，值得持續(xù)高度警惕：

考慮承受能力，穩(wěn)妥推進(jìn)無隱債試點(diǎn)

在當(dāng)前的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中，以地方債券形式存在的政府債務(wù)是低風(fēng)險(xiǎn)、相對(duì)可控的；一直以來處置風(fēng)險(xiǎn)的焦點(diǎn)都集中在隱性債務(wù)領(lǐng)域，過去兩年的主要工作也在于推進(jìn)隱性債務(wù)的化解。

在化解隱性債務(wù)的過程中，部分地區(qū)開始試點(diǎn)通過地方債券中的“再融資債券”對(duì)存量隱性債務(wù)進(jìn)行置換，以及通過市場化置換的方式將隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)債務(wù)。這使得存量隱性債務(wù)的規(guī)模有比較明顯的下降，但在化解的過程中仍然可能出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)，值得進(jìn)一步關(guān)注。

一方面是將隱性債務(wù)置換為地方債券將會(huì)推高地區(qū)債務(wù)率。財(cái)政部選擇上海、廣東作為“全域無隱性債務(wù)”就是考慮到這兩個(gè)地區(qū)的當(dāng)前債務(wù)率處于較低水平，而部分已經(jīng)處于較高債務(wù)率水平的地區(qū)則不宜大規(guī)模直接進(jìn)行置換，以防范隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。考慮到近期財(cái)政深化預(yù)算改革與房地產(chǎn)市場改革帶來的地方可用財(cái)力變化比較顯著，無隱性債務(wù)試點(diǎn)所能涵蓋的區(qū)域也會(huì)相對(duì)謹(jǐn)慎、比較有限。

另一方面是對(duì)隱性債務(wù)化解的進(jìn)度不再追求速度，而是追求質(zhì)量。在之前財(cái)政部與銀保監(jiān)會(huì)的文件中，已經(jīng)重申了對(duì)隱性債務(wù)化解與置換的要求，不得違規(guī)化債、虛假化債，避免因化債進(jìn)度要求使得債務(wù)再次“隱性化”，避免新的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

由此可見，未來的財(cái)政管理與債務(wù)化解工作，將更貼近地方現(xiàn)狀與實(shí)際需求，不再將化債進(jìn)度作為工作目標(biāo)；在穩(wěn)增長與風(fēng)險(xiǎn)壓力均處于高位的2022年，需要更加穩(wěn)健的工作與更為謹(jǐn)慎的處理態(tài)度。

完善長效機(jī)制，持續(xù)推動(dòng)財(cái)事權(quán)匹配

從近期披露的政策來看，2022年不僅將強(qiáng)調(diào)積極財(cái)政、保持適當(dāng)支出強(qiáng)度，也強(qiáng)調(diào)預(yù)留政策空間與力度，可以說政府支出增長的空間是比較大的。而地方政府作為政府支出的關(guān)鍵部門，進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)力分配、將更多的財(cái)力向基層傾斜，也同樣是解決隱性債務(wù)的根本原因、基層財(cái)政的財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配問題的關(guān)鍵。

因此，《報(bào)告》中提出，持續(xù)加大轉(zhuǎn)移支付力度、完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，以及完善地方專項(xiàng)債券的相關(guān)政策，為地方政府在不新增隱性債務(wù)的情況下預(yù)留了足夠的支出與政策空間。在這些長效機(jī)制的完善下，持續(xù)管住隱性債務(wù)的增加仍將是不變的主基調(diào)；通過管住債務(wù)增長、合理安排債務(wù)規(guī)模的方式，推動(dòng)赤字率的適當(dāng)降低，有效防范化解風(fēng)險(xiǎn)。

這也意味著，在一系列紅線的要求與關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)的主基調(diào)下，地方財(cái)政仍將持續(xù)處于“財(cái)政緊平衡”狀態(tài)，并不因支出規(guī)模的增長而出現(xiàn)“寬松”；在化解當(dāng)前風(fēng)險(xiǎn)與壓力的同時(shí)，也需關(guān)注地方財(cái)政的可持續(xù)性與長期平衡發(fā)展。

關(guān)注市場預(yù)期，有序調(diào)節(jié)存量城投債

實(shí)際上，化解隱性債務(wù)的工作與地方融資平臺(tái)公司市場化轉(zhuǎn)型是一體兩面，在政府隱性債務(wù)得到妥善處置的同時(shí)，地方城投債務(wù)中隱含的政府信用也在逐漸降低。并且，隨著深化預(yù)算改革與宏觀去杠桿的推進(jìn)，地方城投的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也日漸高發(fā)，引起了市場的廣泛關(guān)注。

由于當(dāng)前許多城投仍然屬于隱性債務(wù)主體，且與地方財(cái)政存在高度的交叉關(guān)系，這就使得當(dāng)前的地方債務(wù)管理工作需要高度關(guān)注城投債務(wù)，既是防范引起關(guān)聯(lián)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也是避免引發(fā)地方金融風(fēng)險(xiǎn)。

因此，當(dāng)前提出防范“處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)”，也是關(guān)注到當(dāng)前城投債的市場波動(dòng)較大，潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素高發(fā)，需要地方政府早重視、早處理；在處理好化解債務(wù)工作的同時(shí)，也需要關(guān)注市場預(yù)期，有序調(diào)節(jié)地方城投債務(wù)，盡到應(yīng)有的股東責(zé)任與債務(wù)責(zé)任。

這意味著未來地方政府將在穩(wěn)定城投債務(wù)市場與預(yù)期上進(jìn)行更多的工作，同時(shí)也須在處理政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，避免引發(fā)市場風(fēng)險(xiǎn)；在地方債務(wù)與城投債務(wù)仍然密不可分的情況下，兩項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)需要共同處理、共同關(guān)注。

落實(shí)人大監(jiān)督，將風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制前移

在《報(bào)告》中還提到：“認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見》，自覺接受人大全口徑審查和全過程監(jiān)管”。而在這份《意見》中，不僅提到要加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目和使用債務(wù)資金的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府通過地方國有企業(yè)變相融資行為的監(jiān)督；還要求重點(diǎn)監(jiān)督政府是否定期分析評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行警示、舉借債務(wù)是否考慮未來償債壓力、是否按規(guī)定對(duì)出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急處置措施等。

這意味，在重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)、以及處置風(fēng)險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，地方政府需要進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督、風(fēng)險(xiǎn)管理以及應(yīng)急預(yù)案機(jī)制；充分調(diào)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的底線。

尤其是在深化預(yù)算改革、土地市場預(yù)期轉(zhuǎn)變、城投融資預(yù)期變化的共同作用下，地方政府需要更加積極的面對(duì)問題、盡早關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)、盡早解決問題；從關(guān)注具體的風(fēng)險(xiǎn)，延伸到處置、配套動(dòng)作帶來的影響與連鎖反應(yīng)，始終把防范風(fēng)險(xiǎn)作為今年最重要的工作目標(biāo)。